UN COMMENTO A EDDYBURG

Pietro Pagliardini

Ecco un esempio di pratica pre-moderna dell'urbanistica moderna: nel sito Eddyburg, curato dal Prof. Edoardo Salzano, ho trovato questo articolo “Edificabilità. Il Consiglio di Stato ribadisce: il piano la dà, il piano puo’ toglierla” scritto dallo stesso Edoardo Salzano a commento di una sentenza del Consiglio di Stato che rigettava il ricorso contro una scelta del PRG di classificare come agricola un’area individuata nel precedente PRG come edificabile.

Per la precisa lettura dei fatti e della sentenza rimando all’articolo stesso che è completo di ogni informazione.
Perché mi occupo di una sentenza, dato che non sembra questo il luogo adatto? Me ne occupo perché mostra quali siano le preoccupazioni principali di una parte importante della cultura urbanistica italiana.


Ormai da molti decenni l’urbanistica è soffocata da leggi, procedure, interpretazioni giuridiche; su queste si fanno convegni, la legislazione urbanistica è cresciuta a dismisura tanto da far perdere quasi il rapporto con la realtà e i piani regolatori vengono costruiti sulle leggi regionali non solo per dare ai piani la loro necessaria legittimazione giuridica, che sarebbe la regola, ma in base ai dettati delle leggi stesse piuttosto che sui dati reali delle città e del territorio.
Il metodo ha preso quasi il totale sopravvento sul merito e questa sentenza, e ancor di più il tono di Salzano, lo fa capire bene.
Nutro il massimo rispetto per il prof.Edoardo Salzano, per la sua storia, per la sua infaticabile attività a favore di quella che lui ritiene essere, ed in parte lo è, la strada giusta per l’urbanistica, ma questo non mi impedisce di dissentire da lui.

Dunque, dice Salzano non nascondendo una grande soddisfazione alla conferma della sua concezione del rapporto stato-cittadino, il PRG non crea diritti edificatori e il diritto gli dà ragione. Su questo niente da obiettare. Ma il fatto che ad una sentenza del Consiglio di Stato, organo di rilievo Costituzionale, ci si debba piegare, non vuol dire perdere il diritto di criticarla e di pensare che non vi sia aderenza alla realtà. Ciò alla luce del diritto positivo, dato che questo è un diritto “in itinere”, cioè è soggetto ai cambiamenti che si manifestano nella società; questa fatto determina la possibilità che ciò che non è ammesso in un determinato momento storico possa diventarlo in un momento successivo, per un cambiamento del costume, dei rapporti economici, del comune sentire di una società.
Dunque, proprio in questa logica, guai a sedersi sulla conservazione dello status quo perché il diritto segue necessariamente l’evoluzione della società, con alcuni punti sacri e inviolabili che sono assolutamente non negoziabili.

Edoardo Salzano introduce l’articolo con la seguente battuta:
"Con buona pace di quanti cianciano di “diritti edificatori” attribuiti dai piani urbanistici e non revocabili senza pagare. Una nota, e il testo della sentenza 2418/2009".

La sentenza afferma dunque il principio che i piani urbanistici non attribuiscono diritti edificatori non revocabili e Salzano sembra attribuire alla legge un potere ed una forza definitiva e quasi di verità assoluta, quasi fosse la legge a determinare la realtà e non l’inverso. Io vorrei mostrare che vi sono in quella sentenza parti assolutamente logiche che derivano dalla funzione stessa del diritto e parti che non trovano fondamento nella realtà ma, al massimo, la trovano solo in quella specifica e particolare situazione e in base a concetti urbanistici assolutamente aleatori se non inesistenti nella sostanza. Non che la sentenza sia sbagliata, non lo penso proprio, ma quella sentenza si basa, come tutte le sentenze, su una "verità giuridica", che non è detto sia una "verità fattuale" e ciò che è sintomatico è proprio il fatto che un urbanista mostri tanta soddisfazione di fronte ad una sentenza che, per sua natura, potrebbe non corrispondere alla reale situazione urbanistica.

La motivazione al primo quesito afferma che “mentre la variante di PRG assume immediata efficacia, per contro non sussiste alcuna approvazione di atto giuridico che sia perciò assurto al rango di uno strumento urbanistico efficace (nella specie attuativo, ad iniziativa di parte privata, quale il piano di lottizzazione) e del quale debba in qualche modo tenersi conto”. Questa è assolutamente corretta perché è il diritto stesso che stabilisce quelle regole che servono a garantire i rapporti e le gerarchie tra i piani, le procedure di approvazione e quant’altro, in modo tale che vi sia certezza del diritto, e in questo caso l’adozione del PRG è intervenuta prima dell’approvazione del piano attuativo, dunque nulla da eccepire sulla prevalenza dello strumento generale sul piano attuativo.

Ma che dire della motivazione su cui si basa il diritto del pubblico di variare il regime delle aree?:
“…tale correlazione non può fondare alcun vizio di illegittimità, rappresentando il contenuto stesso del legittimo esercizio dello “jus variandi” in sede pianificatoria e comporta proprio il potere di mutare il regime giuridico-urbanistico dell’area, che vede quindi cambiare la sua “vocazione” in senso giuridico (nella specie da edificatoria ad agricola). Altra nozione è invece rappresentata dalla “vocazione” intesa come la situazione dell’area nelle caratteristiche geomorfologiche del contesto in cui essa si trova al momento dell’esercizio del potere pianificatorio e quindi indipendentemente dalla destinazione giuridica sino a quel momento impressa ma che può avere o meno avuto esplicazione mediante un effettiva trasformazione del territorio. Ed è tale situazione che viene in rilievo rispetto alla nuova destinazione giuridico-urbanistica che all’area si intende conferire e che, come correttamente confermato dal TAR, il Comune risulta aver nella specie preso in considerazione ove ha evidenziato (nello studio preliminare e carta d’uso del suolo) che l’area ha oggettivamente caratteristiche agricole essendo di natura “seminativo-irrigua”. Rispetto a tale valutazione tecnica, quindi, la scelta del nuovo PRG di imprimere destinazione agricola è del tutto coerente […]”.

Cosa significa questa motivazione? Significa che il Comune ha la potestà di variare il regime giuridico-urbanistico dell’area, e anche qui nulla da obiettare, ma questa variazione si basa su una diversa “vocazione” dell’area stessa, e qui c'è il punto debole. Si noti bene che nella sentenza si scrive, correttamente, “vocazione” giuridica.
Non voglio essere equivocato, non contesto la sentenza, contesto il fatto che Edoardo Salzano creda, o mostri di credere, che la sentenza affermi “una verità assoluta”, quando è palese che non è così. Se un’area aveva precedentemente una “vocazione” edificatoria come fa a cambiare tale “vocazione” in agricola? La vocazione dei terreni è evidentemente a geometria variabile e comunque è ben difficile che la trasformazione passi dall’edificabile all’agricolo, a meno che quella precedente destinazione non fosse frutto di qualche strano marchingegno per cui fosse stata resa edificabile una zona in mezzo alla campagna. Ma anche in questo caso si dimostra la assoluta mancanza di “verità” della sentenza, rispetto a quanto ne sa Salzano e anche noi, perché, come minimo, bisognerebbe conoscere le reali condizioni dei fatti e delle situazioni.

Invece Salzano prende per buono tutto perché la sentenza soddisfa un suo desiderio e una sua convinzione legittima ma su cui è facile constatare la assoluta mancanza di aderenza alla realtà. Inoltre la verifica della “vocazione” dal punto di vista geo-morfologico si basa sulla carta dell’uso del suolo in cui quell’area è indicata come “seminativo-irriguo”; ma è evidente che queste caratteristiche agricole le aveva certamente anche quando venne inserita nel precedente PRG come “edificatoria”!
Può essere questa, per un urbanista, una giustificazione soddisfacente? Per un giurista certamente sì, e io non contesto la sentenza, io contesto Salzano a cui interessa stabilire un principio di tipo ideologico e poco conta se quel principio passa con motivazioni che ad un urbanista dovrebbero apparire, come minimo, deboli, ma meglio sarebbe dire risibili. Se, ragionando per assurdo e per ipotesi, in quell'area fossero state presenti due case e in base a questo "fatto" il CdS ne avesse stabilito la "vocazione" edificatoria, Salzano avrebbe potuto giustamente contestarla perché due case in campagna non costituiscono un inizio di insediamento urbano: ugualmente, l'edificabilità di un'area deriva da ben più complessi rapporti territoriali che non l'essere classificata con la definizione catastale di "seminativo-irrigua".

La sentenza sembra essere, per Salzano, strumentale al fatto di confermare la prevalenza indiscutibile del pubblico sul privato, ma direi la sottomissione del privato al pubblico.
Questo tipo di urbanistica è proprio quella su cui da decenni si dibattono autorevoli esponenti del mondo della cultura; è una cultura urbanistica politicizzata, ideologizzata, che lotta sulle procedure che sono diventate fine invece che mezzo per raggiungere l’obiettivo di progettare un ambiente urbano migliore di quanto non sia stato fatto fino ad ora con tutte queste leggi e sentenze.

Molto bene, professor Salzano, c’è la sentenza giusta e non sarà realizzata quella lottizzazione, ma adesso cosa facciamo: aspettiamo un’altra sentenza, magari contraria, e così il processo può continuare all’infinito e dare voce ad altri autorevoli esponenti dell’urbanistica per condurre la loro guerra?
Nel frattempo la città va avanti e senza alcuna relazione tra quella sentenza e il fatto che vada avanti nel verso giusto, non fosse altro per il fatto che nulla si sa di quella situazione. Ma questo non è significativo perché quello che conta è il risultato politico.